以"财力与事权相匹配"为基石调整分税制

　　为解决县乡财政窘境,学界一直在探讨如何对现行的分税制进行调整。一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头、涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税,事关中国经济社会和谐可持续发展的大计,笔者以为,"财力与事权相匹配"当成分税制调整创新的基石。(2008年6月29日《中国经济周刊》)

　　从国务院做出决定1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制,至今已经15年。当初"分税"的目的旨在"增强中央的宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展"。因为,此前以放权让利为特征的财政"分灶吃饭"体制,推行到1993年时,中央财政收入占全国财政收入的比重,已经下降至不足30%的水平。而"分税制"可谓立竿见影。至2007年度,全国财政收入已超过5.1万亿元,中央财政总收入完成28432亿元,比年初预算超收4011亿元。以此计算,中央财政收入占全国财政收入的55.749%。(2008年1月9日新华社)

　　事实上,1994年以来,中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如:从1997年1月1日起,将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%,经多次调整到现在中央占97%,地方占3%;当然,随着中央财力大幅增长,国家宏观调控能力显著增强。不说远的,四川汶川大地震后,截至6月28日,中央财政投入抗震救灾资金达到496.11亿元(地方财政投入51.05亿元)。

　　同时,中央财政今年先安排700亿元,建立灾后恢复重建基金,明后年继续作相应安排。(6月28日、5月22日新华网)如此强大的救援,对于抗灾和重建,都将发挥难以估量的作用。

　　但也应看到,分税制改革存在的财政权力和事权不对称,已导致一些地方政府入不敷出。2006年,中央与地方财政收入的比重为52.8∶47.2,而财政支出的比重则为24.7∶75.3。据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,78%的经费要由乡镇这一级来负担,最后实际上就是由占人口大多数的农民负担。由于"财权上移、事权下移",以至于"中央"请客",地方"埋单"。(2005年第3期《决策》)。尤其是各省、地级市也依葫芦画瓢把属下政府的财政税上收,大大削弱了县乡一级的财政力量,使得许多基层政府捉襟见肘,不得不负债前行。2002年的数据显示,全国乡镇财政净债务1770亿元,乡镇财政平均净负债400万元,村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债,而中西部地区几乎是乡乡有债、村村欠钱,不仅无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务,甚至无法正常履行行政职能。

　　地方政府不仅要吃饭,还要发展,要创造一些政绩,就不得不另想办法扩大财源。这样必然加大基础设施投资,热衷于招商引资,盲目上"三高"项目,追求GDP的增长,或把土地当成了"第二财政",一方面肆意批租土地,千方百计"闯红灯",以至于地方政府成了土地违法案件的主角,且屡禁不止;另一方面通过"土地换身份"等方式,将集体农用耕地转为国家建设用地,在直接损害农民利益的同时,不断侵蚀着耕地保护的基线。有些地方早已是在卖孙子辈的土地了,要实现可持续发展似乎很难。

　　虽然,我们通过不断加大转移支付的力度,来弥补地方财力不足的困难,但没有法律约束的财政转移支付制度,人为操作因素较大,一般转移支付和专项转移支付资金成了"稀缺资源",让各地垂涎三尺,以至于争先恐后"跑部钱进",众多的腐败现象应运而生。

　　可见,改革现行的分税制,不断增加地方财政收入已成大势所趋。胡锦涛总书记在十七大报告中就已经提出,要深化预算制度改革,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。"财力与事权相匹配",理当成为分税制创新的核心理念。本着"中央少拿一点,地方多留一点"的原则,合理划分中央与地方的财权与事权。在新的分税方案调整中,我以为尤其是要充分尊重地方政府的意见和建议,应通过民主听证的方式让地方政府充分表达意见。