个税的费用扣除标准该怎么定

　　并非扣除额定得越高个人所得税对收入分配的调节作用就越大。要发挥个人所得税对收入分配的调节作用，要让个人所得税成为低税率、中扣除、广税基、收支联、贫者用的专项税收。

　　随着我国收入分配差距的进一步扩大，近几年人们对通过个人所得税调节收入分配的期望值迅速上升，个人所得税综合费用扣除标准（以下简称扣除标准）成为备受关注的焦点，绝大数人认为要实现个人所得税对收入分配的调节功能，这个扣除标准定得越高越好，因为这样才能使富人纳税多、穷者纳税少。法律和政策方面也迎合了这种普遍看法，多次提高了扣除标准，从800元提到1600元，没有多久又提高到2000元。这种认识、做法是否正确？应当怎样确定中国个人所得税工薪所得综合费用扣除标准？这些问题需要理性思考、系统解答。

　　一、个人所得税的综合费用扣除应当包括费用扣除和生计扣除

　　所得税不同于流转税，所得税是对纳税人一定时期获得的净收入课税。因此严格意义上讲，个人所得税也应当像企业所得税那样，具体规定各种可扣除成本费用项目和数额。从个人所得税的特点看，可扣除成本费用具体包括两个方面的内容，一是为获得应税收入而支付的必要的成本费用（以下称费用扣除）；二是赡养纳税人本人及其家庭成员的最低生活费用（以下称生计扣除）。

　　费用扣除方面需要考虑两方面的问题，其一可扣除的费用应是与应税收入有关的费用，可称之为直接费用；其二可扣除的费用虽与获取应税收入没有直接联系，但要么属于获取应税收入所必需的开支，要么属于法定和社会公德所提倡的开支，可称之为间接费用。间接费用具体包括住房贷款利息、地方直接税、不作抵免处理的外国税收、意外事故损失、医疗费用、慈善捐款、特定的杂项费用、教育费用等。

　　在我国目前国情下，对直接费用可不予考虑，因为获得工薪收入的直接成本费用主要是从家庭到上班地点的交通费用。由于难以区分个人目的还是工作目的，可按照英国的做法，全部作为个人目的，不专门列举扣除项目，而是在生计扣除中一并考虑。至于进修、培训、出差等费用在不少单位不仅完全由公费开支，而且还带有福利性质（如出差兼有公费旅游性质），对企业而言已经在成本中列支，如果还作为个人所得税费用扣除会产生重复扣除问题；对公务单位而言这些开支是由税收支付，更不能扣除。

　　对间接费用，各国的做法只是允许扣除一个定额或应税所得的一定比例，扣除的程度取决于政策考虑。我国目前的国情是经济体制还在不断改革变动之中，情况差别很大加上纳税人众多，分项列举扣除范围、数额或比例存在管理上的困难（例如难以识别凭据真假）。因此，目前宜采取全国一个定额的办法，以后经济发展了、社会诚信度提高了、管理手段更加先进了，再逐步从一个定额发展为更加适合具体情况的多个定额，最后到列举具体项目规定扣除政策。

　　这样看来，确定我国个人所得税综合扣除标准的核心问题在于如何确定间接费用的具体内容和定额、生计扣除额，在确定之后将二者相加就得出当年的综合费用扣除额。

　　二、确定工薪所得综合费用扣除标准应遵循的原则

　　确定个人所得税综合费用扣除标准，首先当然要依据个人所得税的基本原理，体现公平和效率原则，充分吸收西方国家的经验，但在我国确定个人所得税综合费用扣除标准要比西方发达国家考虑更多的因素。除考虑个人所得税原理外，还要注意以城乡差别为主要特征的多元经济状态、个人所得税的功能定位和模式、中国现实文化下特殊社会环境和立法司法的习惯。总之，要遵循下列原则：

　　1.以人为本并促进公益原则

　　这个原则主要适用于间接费用内容和定额的确定。这个原则包含三个层面的内涵。

　　首先个人所得税综合费用扣除不仅要保证纳税人的简单再生产（通过生计扣除）而且要保证纳税人在更高层次上进行人本身的再生产，就是要体现关怀纳税人健康、进一步发挥潜能的政策精神，具体说要允许一定额度的医疗费用扣除、教育费用扣除。医疗费用扣除额按医药费用超过社会保险支付部分的一定比例确定，医药费用以中等发展水平地区中等收入水准的工薪所得纳税人及其平均赡养人员的平均医疗费用开支为依据。教育费用扣除额包括家人义务教育自己支付的学杂费一定比例、纳税人培训费超过公费支付部分一定比例，与从事职业无关的教育培训费用不能扣除，可扣除额依据通过抽样调查统计获得的全国数据确定。这里应当指出的是，医疗费用、教育费用允许税前扣除只是体现国家一种人文关怀，与全额报销概念是不同的。在扣除的制度安排中，纳税人获得的实际好处只是与税率相应的一定比例，而不是扣除额的全部。假定可扣除额为100元（已经是实际开支的一定比例），适用税率为10%，那么纳税人获得的实际利益只是10元。

　　其次，个人所得税综合费用扣除要体现鼓励公益事业发展的政策导向，应当允许纳税人对公益事业捐赠一定比例在税前扣除。如果纳税人缴纳税收也是维持政府、支持公共利益的话，并且个人所得税如果作为中央税，地方税体系中如果包括对个人课征的房地产税（物业税）、个人所得税附征（或地方个人所得税），那么地方直接税应当允许在税前扣除，一方面减少重复课税，另一方面也建立起中央税和地方税之间的联动机制，有利于税收管理。目前个人所得税还是中央和地方共享税，对个人自有自住房屋不征房地产税（物业税），因此还不存在地方直接税作为扣除项目的问题。

　　再次，体现国家和纳税人相互支持精神，当纳税人有纳税能力的情况下踊跃纳税支持国家，而当纳税人背负债务或遭受灾害无纳税能力或纳税能力降低的情况下，国家给予扶持，形成这种关系也是税收公平原则的重要体现，因此个人所得税综合费用扣除应当包括住房（限于普通住房）贷款利息的一定比例、灾害损失超过保险支付的部分的一定比例。

　　间接费用的具体定额可根据上述内容和有关统计数据，考虑政策鼓励的程度和财政承受能力，通过测算确定。在扣除方法上，最终目标是按真实凭据分项扣除，但目前以至今后相当长时期里，宜采用定额办法，即全国确定一个平均定额。

　　2.最低生活费用不纳税原则

　　这是确定生计扣除额的原则。生计扣除的目的是让纳税人在缴纳个人所得税前留足维持本人及家庭成员的基本生活需要的收入，理论上讲是为了维持纳税人简单再生产，而超过基本需要的收入部分均视为具有纳税能力，可根据能力大小贡献一部分收入给社会用于公共产品的提供。因此，综合费用扣除中的生计扣除额的确定应当以维持纳税人本人及家庭成员的最低生活费用为基础依据，而不能以平均收入、某一阶层的最高收入、平均消费支出为依据。在西方发达国家确定最低生活费用相对比较容易，可参照社会公认的最低生活保障水平确定，因为这些国家社会经济发展较为平衡，地区差别、城乡差别不是很大。但我国地区差别、城乡差别、各阶层收入差别还很大，特别是还有很大一部分群众温饱还不能保证，最低生活保障水平（以下简称低保）在城市和农村也不一样、农村低保或城市低保因各地经济发展水平和财政实力差异也存在很大的差异，因此难以简单地将一个地方的农村低保或城市低保，或它们的平均水平作为确定最低生活费用的依据，而需要依据统计数据，进行分析和选择。

　　目前我国比较权威的关于家庭收入和消费情况的统计数据当属《中国统计年鉴》提供的数据。《中国统计年鉴》分农村和城市家庭，按抽样调查的数据和国际统计惯例，做出了七个类别的划分，即最低收入家庭、低收入家庭、中等偏下收入家庭、中等收入家庭、中等偏上收入家庭、高收入家庭、最高收入家庭，并每年提供变动的数据。这样从原则上就要考虑14种情况。但是我国城乡差别很大，在消费支出水平上农村高收入家庭与城市低收入家庭差不多；在农村还有大量群众温饱不能保证，还需要国家通过“低保”解决他们的生存需要问题，因此农村最低收入家庭或低收入家庭的消费水平是很低的，位于生存性保障水平，不应当作为确定生计扣除的依据。确定最低生活费用标准时，应当以农村中等收入户的生活消费支出为起点。

　　3.发挥个人所得税财政功能和调节功能双重作用

　　生计扣除额的确定还与个人所得税功能地位有关。个人所得税具有两大功能，其一作为获得财政收入的一个手段，可称之为财政性功能；其二作为调节收入分配的杠杆，可称之为调节性功能。如果个人所得税主要承担财政性功能，那么其生计扣除额可定得低一些，让具有纳税能力的多数工薪阶层人士成为纳税人。如果个人所得税主要承担对高收入者的调节作用，那么应当将生计扣除额定得高一些，使多数工薪所得者不被征税。按照《中国统计年鉴》关于家庭分层的标准，可由如下几种选择：

　　第一种选择，个人所得税定位以财政功能为主，课税范围覆盖城市中等偏下收入家庭及以上（即排除一般农户和城市低收入家庭），按2004年的数据（下同）月生计扣除额可定为700元。

　　第二种选择，个人所得税定位为履行财政和调节双重功能，课税范围覆盖城市中等收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为900元。

　　第三种选择，个人所得税定位为履行调节和财政双重功能，课税范围覆盖城市中等偏上收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1100元。

　　第四种选择，个人所得税定位为以履行调节功能为主兼顾财政功能，课税主要针对城市高收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1400元。

　　第五种选择，个人所得税定位为以履行调节功能为主，课税主要针对城市最高收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1800元。

　　第六种选择，个人所得税定位为特别税种，课税主要针对少数收入特高的阶层，月生计扣除额可设定为3000元。（附表见文后）上世纪80年代创设个人所得税初始，主要针对外籍在华工作的高薪人士，属于第六种选择。目前费用扣除标准确定为月2000元，表明个人所得税功能定位为针对城市最高收入及以上家庭。

　　三、对收入分配有调节作用的个人所得税：低税率、中扣除、广税基、收支联、贫者用

　　当前我国社会经济生活的焦点问题之一就是收入分配拉大，出现一定程度的两级分化，人们热望通过个人所得税实施调节。但是不是综合费用扣除标准定得越高越能实现对高收入的调节作用？问答是否定的。

　　首先，实证表明即使在美国这样个人所得税法很系统、征收管理很细致、自觉纳税程度相对很高、法的制度规定与实行结果相对比较一致的社会中，个人所得税对收入分配的调节，从局部均衡分析看，作用微小，从一般均衡分析看往往出现相反的效应。最优所得税理论也表明，对最高收入阶层征收高税，会产生严重福利损失，最终使需要更多就业机会的低收入群体遭受损失。在中国目前制度、管理和征税很不普遍的情况下，个人所得税对收入分配的调节作用实际上无从谈起。

　　其次，即使个人所得税对收入分配有微小的调节作用，也是要建立在个人所得税收入能够被正确分配和使用的基础之上。个人所得税本身对收入分配的调节作用很有限。不考虑收取上来的个人所得税的财政支出方向就说不清调节的实际效应。如果富人缴税、富人使用，那么个人所得税的调节作用就不仅是空话，而且还因为征税成本而产生负作用。综合费用扣除标准不断提高的结果将多数人排除在个人所得税的纳税范围内，看上去个税只对高收入家庭课征，能够劫富，但劫富如不能济贫，只是劫富济富，不仅没有调节还徒增征收成本和额外负担。个人所得税发挥调节作用的具体效应应该是“劫富济贫”、“劫富者个体、眼前之利益济其长远得益”、“劫贫济更贫”、“劫贫之个体、眼前之利益济贫之长远、整体之得利（如收一点税专用于教育，就是牺牲眼前消费而换取长远得利）。由此看来，个人所得税要发挥调节作用必需与财政支出联系起来考虑。如果制度安排周到，降低综合费用扣除标准更能起调节作用。

　　因此，并非扣除额定得越高个人所得税对收入分配的调节作用就越大。要发挥个人所得税对收入分配的调节作用，要让个人所得税成为低税率、中扣除、广税基、收支联、贫者用的专项税收。

　　低税率，就是减少税率档次和最高边际税率，扩大5%这一档税率的适用范围，让多数纳税人不论获得什么类型的收入，均按5%税率源泉课征，不作任何扣除。如果纳税人要求获得扣除，就要申报并汇总收入，适用超额累进税率并给予标准扣除。最高税率降为25%（与企业所得税相同）。

　　中扣除，即标准生计扣除以中等城市的中上等收入家庭的平均支出为依据确定；标准费用扣除额按中等城市的工薪阶层家庭的间接费用开支的一定比例确定，慈善捐款按实扣除。

　　广税基，即实行低税率以后，纳税人负担不重，纳税不心疼，源泉课税普遍推广，偷漏税显著减少，征税成本显著降低，收入不仅不会减少还有增加。

　　收支联，就是将个人所得税作为专项支出用于提供某项或某几项关系民生的必要公共产品，而不是用于办公楼建设、公车购买等一般公共开支，这样收支挂钩，可在更大范围内调节收入分配，实现福利增进的目标。也有利于培养公民纳税（承担义务）、关心税款使用（履行民主职责）的现代民主意识；便于税制的进一步改革，逐步提高所得税比重、降低间接税比重，减少间接税为主体的税制结构的效率损失，同时有利于增加财政透明度。个人所得税的公平，根本上还不是税率高低或征税与否问题，而是征税以后税款用在何处问题，如果税款真正体现取之于民用之于民，只要税率适度，征税广一点不会有大碍，而且还会因为调节了收入分配，改善了公共设施和社会环境，出现和谐社会局面而起有益作用。

　　贫者用，就是当前或今后相当长的历史时期里，作为专项支出的个人所得税应当主要用于低收入家庭。着眼于最广大人民群众的根本和长远利益，有利于构建和谐社会。例如一部分可作为中央义务教育基金，对达不到国家标准的中小学给予专项补助；一部分可作为高等教育助学基金，对贫困家庭子女上大学者给予助学津贴或贷款。这样通过义务教育阶段的条件公平和高等教育阶段的延期缴费，使贫困家庭也充满信心，使更多的人口收到良好的教育，这就在很大程度上实现了构建和谐社会的目标，而且将人口大国转变成人力资源大国，全面激发中国优势。